03.08.2022
Намеснік Старшыні Дзяржкаммаёмасці Мікалай Бобер – аб тым, як будзе працаваць абноўленае зямельнае заканадаўства
Зямля – актыў складаны або вельмі складаны. Усё залежыць ад заканадаўства канкрэтнай краіны. У Беларусі яно з'яўлялася не самым заблытаным, але далёка і не самым ліберальным. Усё ж зямля – самы каштоўны актыў краіны. І выкарыстоўваць яго трэба справядліва, з розумам, ашчадна, з прагнозам на дзесяцігоддзі. Калі рэзка «адпусціць лейцы», то можна атрымаць проста праслойку спекулянтаў і ранцье і, як следства, вялікі градус сацыяльных праблем. Уласна кажучы, тыя граблі, на якія наступаюць некаторыя заходнія дзяржавы. Таму ў Беларусі да зямельнай палітыкі заўсёды падыходзілі ўзважана і кансерватыўна. Іншая справа, што гэта асцярожнасць (сапраўды абумоўленая інтарэсамі грамадства) вылівалася ў дастаткова складаныя і мітуслівыя адміністрацыйныя працэдуры, з якімі сутыкаліся і грамадзяне, і суб'екты гаспадарання пры атрыманні, выкарыстанні, распараджэнні зямлёй. Плюс некаторыя абмежаванні стрымлівалі прыватныя ініцыятывы. Гэтыя праблемы вырашыў абноўлены Кодэкс аб зямлі. Аб тым, як будзе працаваць новае заканадаўства, якія рызыкі даводзілася ўлічваць і як пазбегнуць злоўжыванняў пры спрашчэнні сістэмы зямельных адносін, расказаў намеснік Старшыні Дзяржаўнага камітэта па маёмасці Мікалай Бобер.
– – Мікалай Паўлавіч, для парадку на зямлі павінны зладжана працаваць юрысты, упраўленцы, тэхнічныя службы, якія робяць вымярэнні, якія гатуюць дакументы. Новае зямельнае заканадаўства дастаткова шырокія паўнамоцтвы перадае на месцы. А ці ёсць на ўзроўні раённых выканаўчых камітэтаў спецыялісты, якія эфектыўна здолеюць з гэтай задачай?
– Не будзем скрываць: залішняя рэгуляторыка ў сферы зямельных адносін насіла і аб'ектыўны характар. Па-першае, прыватная ўласнасць на зямлю ў Беларусі ўзнікла адносна нядаўна, у пачатку 1990-х гадоў. У часы Савецкага Саюза ўся зямля была дзяржаўнай, грамадзянам толькі давалі ў часовае карыстанне дачныя і прысядзібныя ўчасткі. А выкарыстоўвалі іх садаводчыя таварыствы, старшыні калгасаў. Таму зусім верна ўспамінае старшае пакаленне простае рашэнне зямельных пытанняў у савецкі час: як старшыня або праўленне садаводчага таварыства ўстанавілі мяжу, так яна і праходзіць. Усё вырашалася проста і на месцах. Але не трэба забываць: зямля ва ўласнасць фізічным асобам не пераходзіла, выкарыстоўваць яе яны не маглі. Таму калі казаць аб прыватнай уласнасці на зямлю, то ў маладой Беларусі прыйшлося пісаць заканадаўства літаральна з нуля. І аб'ектыўна спатрэбіўся час, каб склаліся нарматыўна-прававыя і іншыя практыкі. Была магчымасць прааналізаваць усе выгады і рызыкі ад прыватнай уласнасці, зрабіць вывады. Натуральна, у такой сітуацыі быў неабходны дадатковы, у некаторых выпадках ручны кантроль, каб пазбегнуць сур'ёзных памылак.
Па-другое, зямля – гэта вельмі складаны актыў з пункта гледжання кіравання ім і адміністравання. Патрабуе скрупулёзнага ўліку, вымярэння з прытрымліваннем стандартаў і метадалогіі, рэгістрацыі, афармлення дакументаў… Гэта цэлы комплекс работ. І збой у адным са звёнаў параджае сур'ёзныя праблемы на зямлі, прабачце за каламбур. У сваё час, у 1990-я гады, калі праводзілі прыватызацыю, якасці вымярэнняў і афармленню дакументаў не ўдзялілі належнай увагі. У выніку клубок няўвязак, якія сфарміраваліся тады, недакладнасцей, якія выліваюцца ў зямельныя спрэчкі і другія канфлікты, мы разблытваем да гэтага часу. Будзем казаць шчыра: на месцах не адразу сфарміраваліся прафесійныя землеўпарадкавальныя і іншыя службы. Таму многія пытанні цэнтралізавалі, каб павысіць якасць работы з зямлёй, але пры гэтым меў месца негатыўны эфект – ускладненне і падаўжэнне адміністрацыйных працэдур.
Але за апошняе дзесяцігоддзе Беларусь зрабіла вялізны крок уперад у стварэнні інфраструктуры забеспячэння зямельных адносін. Створана сістэмнасць як у прыняцці кіраўніцкіх рашэнняў у адносінах да зямельных участкаў – іх вылучэння, так і наступныя працэдуры – вымярэнне, выраб неабходных дакументаў, рэгістрацыя. Многія працэсы сёння ажыццяўляюцца з выкарыстаннем сучасных тэхналогій, алічбованы. Створана зямельна-інфармацыйная сістэма (ЗІС). Па нарматыўна-тэхнічных правілах пры стварэнні зямельнага ўчастка або любых дзеяннях з ім уся інфармацыя фіксуецца ў ЗІС. Створана база геапрасторавых даных, у якой бачны і мяжы зямельных участкаў, і зоны абмежаванняў, і месца праходжання стратэгічных камунікацый, і шмат іншай інфармацыі. Зараз практычна ўсе ведамствы пераходзяць на аўтаматызаваныя сістэмы вядзення баз даных, за якія яны адказваюць. Гэта аблягчае абмен інфармацыяй і ўзаемадзеянне розных служб. Аўтаматызаваныя сістэмы дазволілі значна спрасціць працэс работы з зямлёй і павысіць якасць. Акрамя таго, расце прафесійны ўзровень работнікаў на месцах, на што таксама ўдзялялі вялікую ўвагу ў апошнія гады. Таму, зыходзячы з кваліфікацыі супрацоўнікаў і магчымасцей аўтаматызаваных сістэм, сёння на месцах могуць забяспечыць як якасць прымаемых кіраўніцкіх рашэнняў, так і іх афармленне.
– Неабходнасць лібералізацыі зямельнага заканадаўства не раз абмяркоўвалася на сустрэчах з бізнесам, грамадзянамі. Але заўсёды гучалі і боязі: каб спрашчэнне адміністрацыйных працэдур не дало магчымасці развіцца злоўжыванням і карупцыйным выяўленням.
– Якраз выкарыстанне аўтаматызаваных сістэм дазваляе знізіць уплыў чалавечага фактару як з пункта гледжання дапушчэння той або іншых памылак, так і злоўжыванняў. Пры стварэнні нашых сістэм у іх абавязкова прысутнічае кантралюючы блок. Да інфармацыйных рэсурсаў сістэма забяспечвае доступ Камітэту дзяржаўнага кантролю, Міністэрству ўнутраных спраў, Генеральнай пракуратуры і іншым ведамствам, якія ажыццяўляюць кантрольна-наглядную дзейнасць. Гэта стымулюе і суб'ектаў гаспадарання, і службовых асоб выконваць заканадаўства. Лічбавізацыя робіць работу службовых асоб фактычна публічнай. Уся інфармацыя, любыя дзеянні ўносяцца ў базы даных, фіксуюцца, таму змяніць інфармацыю немагчыма. Можна ў любы момант падняць архіў і даць ацэнку дзеянням той або іншай службовай асобы. Электронная сістэма і сама здатная сігналізаваць аб нейкіх, скажам так, дзіўных учынках. Умоўна кажучы, загараецца чырвоная лямпачка, калі нейкія дзеянні супярэчаць заканадаўству і логіцы праводзімай зямельнай палітыкі. Па няведанні ці па намеры, але аўтаматызацыя дазваляе своечасова зрэагаваць, павышае ўзровень і якасць прафілактычнай работы. І гэта мінімізуе, практычна поўнасцю выключае карупцыйныя рызыкі. Парушыць заканадаўства і схаваць гэты факт практычна немагчыма.
– Зямля – найважнейшы актыў, ад эфектыўнасці выкарыстання якога залежаць і макраэканамічныя паказчыкі. Рынак нерухомай маёмасці напрамую або праз мультыплікатары ўплывае на стабільнасць фінансавай сістэмы, дзейнасць іншых галін. Які эканамічны эфект чакаецца пасля ўступлення ў сілу норм абноўленага кодэкса?
– Адной з ключавых мэт змяненняў у Кодэкс аб зямлі было стварэнне ўмоў для развіцця грамадзянскага абароту зямельнай нерухомай маёмасці і павышэння эфектыўнасці яе выкарыстання, навядзення парадку на зямлі, што неаднаразова патрабаваў Прэзідэнт. Таму правялі дакладны аналіз адміністрацыйных працэдур, вычленілі тыя з іх, якія не нясуць сэнсавай нагрузкі, замаруджваюць тыя або іншыя працэсы, не даюць атрымаць эканамічны эфект. Кодэкс вызначае зразумелыя правілы гульні. А гэта стымулюе інвестараў – і юрыдычных асоб, і грамадзян – набываць участкі, іх добраўпарадкоўваць, ствараць аб'екты.
У прыватнасці, у абноўленым Кодэксе аб зямлі прапісана магчымасць змянення мэтавага выкарыстання ўчастка па рашэнні мясцовых улад падчас будаўніцтва. Раней патрабавалася дабудаваць аб'ект, здаць яго ў эксплуатацыю, а потым мэтавае выкарыстанне ўчастка можна было змяніць толькі праз рэканструкцыю будынка. Але гэта зусім нелагічна: спачатку пабудуй, а потым зламі. Няма ні эканамічнай логікі, ні выгады. А жыццё шматграннае. І нярэдкія выпадкі, калі на стадыі будаўніцтва ў інвестара вынікаюць тыя або іншыя складанасці, ён хоча выйсці з праекта. А пакупніка няма. Дакладней, ён ёсць, але яго цікавіць узвядзенне іншага аб'екта. Тэхнічна гэта магчыма, а юрыдычна аформіць – не. Старшыня Гродзенскага выканкама Уладзімір Каранік прыводзіў прыклад: ёсць недабудаваны аб'ект, ёсць інвестар, які готаў давесці будоўлю да канца, але будынак выкарыстоўваць па іншым прызначэнні, чым мелася на ўвазе спачатку. Сітуацыя сёння мяняецца хутка, бізнес павінен на яе рэагаваць. Новы праект упісваецца ва ўсе горадабудаўнічыя нормы, сістэмныя дакументы па развіцці тэрыторыі. Гарадскія ўлады не супраць, абласныя – таксама. Але заканадаўства не дазваляла змяніць мэтавае выкарыстанне ўчастка. У такім выпадку заўсёды ёсць рызыка атрымаць даўгую будоўлю. Новая норма, па нашым меркаванні, павінна як вырашыць праблему замарожаных інвестпраектаў, так і павысіць інвестыцыйную прывабнасць у цэлым. Прадпрымальнік ужо ведае: у выпадку змяніўшыхся абставін ён зможа на іх зрэагаваць. Або знайсці пакупніка на свой аб'ект. Зніжаюцца рызыкі – павышаецца прывабнасць бізнесу. Але адзначу: калі пры змяненні мэтавага выкарыстання ўчастка мяняецца яго рыначны кошт, то ўладальнік павінен яго выплаціць. Гэта патрабаванне выключае магчымасць спекуляцый, якія спрабаваў правярнуць бізнес у 1990-я гады, калі набываў, напрыклад, піянерскія лагеры або прафілакторыі па нізкім кошце (як аб'екты сацыяльнай інфраструктуры), а потым ствараў на іх месцы катэджныя пасёлкі. Такія махінацыі, дарэчы, і сталі нагодай для ўвядзення шэрага абмежаванняў. У новым заканадаўстве ўлічаны гэты негатыўны вопыт. Механізм змены мэтавага выкарыстання ўчастка выбудаваны такім чынам, што выключае спекуляцыйную выгаду ад гэтага дзеяння.
Таксама ў Кодэксе аб зямлі прапісана вылучэнне дадатковага ўчастка без правядзення аўкцыёну. Раней гэта было магчыма толькі ў рамках рэканструкцыі дзеючага аб'екта. Але ў жыцці нярэдка атрымлівалася так: ёсць прадпрыемства, працуе, павышае сваю эфектыўнасць, праводзіць мадэрнізацыю і закупае новае абсталяванне на існуючых плошчах, павышаюцца прадукцыйнасць і аб'ёмы вытворчасці. І яму трэба развіваць інфраструктуру: пашыраць склады для сыравіны або гатовай прадукцыі, збудаваць тыя або іншыя дапаможныя аб'екты. А атрымаць дадатковы ўчастак побач з асноўным ён без аўкцыёну не можа. Часта на гэту зямлю і попыту няма. І нікому, акрамя гэтага прадпрыемства, яна і не патрэбна. Але таргі былі неабходныя. А гэта і час, і лішнія выдаткі, і павелічэнне інвестыцыйнага цыкла, а ў выніку – зніжэнне акупнасці інвестыцый і іншых эканамічных паказчыкаў. Таму вырашылі ад гэтага патрабавання адмовіцца, бо яно з'яўляецца фармальным.
Вельмі важна, што кодэкс пашырае паўнамоцтвы мясцовых органаў улады. Бо ім, як нікому іншаму, вядома рэальная сітуацыя на зямлі, усе нюансы і падрабязнасці. З аднаго боку, гэта дадатковая адказнасць службовых асоб. З другога – магчымасць развіваць рэгіён, павялічваць яго інвестыцыйную прывабнасць, павышаць эканамічны патэнцыял, інтарэс для фізічных асоб. Зразумела, зямля – адзін з самых значных актываў і інструментаў эканамічнага развіцця ў рэгіёнах. І чым вышэй эфектыўнасць яе выкарыстання, тым прывабней рэгіён і даражэй зямельныя ўгоддзі. Да таго ж расце і кадастравы кошт, які напрамую ўплывае на аб'ём выплачваемых падаткаў на нерухомую маёмасць (яны ідуць выключна ў мясцовы бюджэт). Таму мясцовыя ўлады як ніхто зацікаўлены ў павышэнні эфектыўнасці выкарыстання зямельных рэсурсаў. І абноўлены кодэкс дае ім адпаведныя паўнамоцтвы і магчымасці.
– Дастаткова шмат навел у Кодэксе аб зямлі тычыцца фарміравання дадатковай прывабнасці зямлі, асабліва ў рэгіёнах, у грамадзян. Наколькі гэтыя нормы могуць дапамагаць ажыўленню вёсак, навядзенню парадку на зямлі, уцягненню ў абарот участкаў, якія сёння або зусім занядбаны, або не эксплуатуюцца карысна?
– Для грамадзян створаны аптымальныя ўмовы для атрымання зямлі. Пашыраны гранічныя плошчы ўчасткаў, якія могуць выдзяляцца фізічным асобам. У сельскай мясцовасці – да гектара. На хутарах – зыходзячы з пажаданняў грамадзян і наяўнасці зямельных угоддзяў. Уведзены льготы на набыццё ўчасткаў: у Мінску, Мінскам раёне і абласных цэнтрах стане дзейнічаць каэфіцыент 0,8, на астатняй тэрыторыі краіны – 0,5. Важная норма – магчымасць раздзялення ўчасткаў з мэтай будаўніцтва другой гаспадаркі. Гэта норма будзе дапамагаць рашэнню жыллёвай праблемы тых жа маладых сямей. Калі, скажам, у бацькоў маецца вялікі ўчастак, на ім можна пабудаваць новы будынак.
Адна з мэт абноўленага кодэкса – зрабіць прывабнай зямлю для прыватных інвестыцый. Па-першае, гэта дазволіць рэалізаваць прыватную ініцыятыву грамадзян, якая раней мела шэраг абмежаванняў. Па-другое, прывабіць людзей у рэгіёны, што станоўча паўплывае на іх эканоміку і развіццё. Па-трэцяе, дасць людзям інструмент для інвеставання сваіх грошаў: зямля з'яўляецца адным з самых каштоўных укладанняў. А любыя захаванні – дадатковы стабілізатар фінансавай сістэмы, яны выступаюць антыінфляцыйным фактарам. Па-чацвёртае, развіццё рынку зямлі стымулюе ўдасканальванне іншых галін. У прыватнасці, будаўнічай: павысіць попыт як на матэрыялы, так і на будаўніча-мантажныя работы, паспрыяе развіццю рэгіянальнай інфраструктуры.
Хочацца адзначыць, што праект Кодэкса аб зямлі абмяркоўваўся з зацікаўленымі міністэрствамі і ведамствамі, якія яго падтрымалі. У цэлым эфектыўнасць выкарыстання зямельнага рэсурсу з'яўляецца важным фактарам: сацыяльным, эканамічным, фінансавым, нацыянальнага дабрабыту. Таму паляпшэнне ўмоў атрымання і выкарыстання зямельных рэсурсаў павінна даць стымул для развіцця краіны ў цэлым.
Апошнія навіны
